城市更新首先是理念、制度和方法的更新。

 

023年7月31日，国务院办公厅向社会公开发布了《关于恢复和扩大消费的措施》。其中，第16条提到：

（十六）着力补齐消费基础设施短板结合推进城市更新，强化存量片区改造与支持消费新场景发展的硬件功能衔接加强县域商业体系建设，建设改造一批乡镇商贸中心、集贸市场、农村新型便民商店，推动重点商贸街巷改造升级稳步推动产地销地冷链设施建设，补齐农产品仓储保鲜冷链物流设施短板，

推动城乡冷链网络双向融合。

将城市更新与支持消费新场景发展的“硬件功能衔接”进行明确表述，我们有理由期待类似于TX淮海、万科、西单更新场等在存量改造出来的优质项目进一步发扬光大而县域商业体系的建设，也已是提出有一段时间了，目前看来规模化企业中，万达万科印力是走在最前列的，也是走的最坚定的。

而对于其它开发商而言，这条路虽然也是“城市套路深、我要回农村”的备选，但或许并不好走，需要在体制、机制上都做好充分地准备政策：恢复和扩大消费20条措施，哪些和商业地产密切相关？

城市的生命在于其不断更新并持续迸发的活力，更新是城市永恒的状态和不变的主题当前我国房地产行业已步入存量时代，这倒逼各地由点及面开展城市更新工作，实践日益丰富不同城市有其不同的更新特点和需求，也有其差异的难点堵点和成因，如何以“问题”和“目标”为双导向，。

从规划、政策、机制三方面三管齐下，改进和完善国土空间规划的工作思路和方法，完善支持城市更新的规划和土地政策及相关的行业技术规范，来实现高质量的目标，看北上广深等七座城市如何解答。

杭州城市更新金坐标项目-吉祥里

北京的城市更新是千年古都的更新，是落实首都战略定位的更新，是减量背景下的更新，更是满足人民生活需要的更新，在四大更新指引下，首都社会各界广泛参与实践，呈现出片区化推进、运营导向、区级统筹、国企担当等趋势和特点

，也同时面临着规划编制实施管理机制需匹配、土地配置利用保障政策需创新、更新实施主体市场化程度需提高等问题和挑战。

1自上而下的顶层设计规划引导北京从加强顶层设计入手，推进城市更新立法，统筹研究规划土地、金融财税、经营管理等方面的配套政策及标准规范，不断完善以城市更新条例为代表的“1+N+X”政策体系和机制，逐渐丰富城市更新内涵，

形成了全面覆盖城市建成区存量空间资源的5类12项更新类型。

2规划土地政策的创新探索北京成立了由市规划和自然资源委员会牵头的规划土地政策专班，以小切口、微改革研究破解难点、堵点问题，不断加大规划土地政策创新探索：加强国土空间规划引领、全区统筹建筑规模、鼓励用地功能转换兼容、丰富建设用地配置方式、加大支持新产业新业态、鼓励土地使用年期适当延长、指明遗留问题处理路径、明确技术规范认定标准。

为应对一级土地市场收储开发成本日益高企、土地势能级差逐渐减小的局面，需要从原来政府主导的“储备模式”，探索市场积极参与其中的“更新模式”，通过构建零星更新、区域更新的不同路径，探索存量用地更新利用的模式创新，

调动各方资源全面整体实施规划。针对产权归集难、征收收尾难、市场参与渠道不畅、引逼机制缺乏等问题，从而倒逼上海城市更新体系走向全方位创新转型。

1条例更新创新规划更新路径以《条例》为基础，提出上海的城市更新要全面提升城市能级和整体空间品质、实现更新内容和对象全覆盖、构建共建共治共享的治理格局，探索有效破解城市更新瓶颈问题的政策路径其中确定上海城市更新政策法规体系遵循1+1+N，创设区域更新和零星更新两种路径。

（两种路径在权属情况、空间范围、更新目标、实施机制等方面均有一定的差别）

零星更新和区域更新不同点比较2创新模式创设不同主体从原来政府收储到现在创造一种新的模式，即 “在既有土地收储再供应的基础上，创设的由包括存量主体在内的市场主体，针对存量国有建设土地及其既有建（构）筑物实施的用途调整、改造重建等建设开发行为，是对存量用地更新利用的模式创新。

”市场主体可以通过公开公平公正的遴选机制（或指定），确定为统筹主体，系统推进区域更新；也可以通过与原权利人合作的方式（联营/入股/协议等），作为更新项目的实施主体，参与区域更新、零星更新。

广州市纳入广东省“三旧”改造地块标图入库用地面积约345平方公里，约占现状建设用地的18%在当前资源环境紧约束背景下，城市更新是国土空间开发保护的主要措施，提高存量土地资源利用效率是广州高质量发展的重要保障。

广州以公共利益为导向出台一系列相关配套政策，完善规划传导机制，坚持强化规划引领和刚性管控，着力塑造城市高质量发展新空间。

1国土空间引领与政策协同2019年至今，广州出台以高质量更新为导向的政策约25个，重点解决城乡结构优化、配套短板补齐、人居环境提升等问题，保障高质量发展国土空间规划体系包括“五级三类四体系”，广州构建“。

总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的三级规划传导机制，逐级落实规划意图，确保城市更新不变形走样。

2019年以来广州出台的高质量更新政策及政策意图2新探索-综合治理与统筹做地2022年，《广州市委党建引领城中村治理专项工作实施方案》印发实施从底数摸查、组织提升、平安建设、智慧治理、巩固提升5方面制定具体措施，提出“。

短期保稳定、中期抓提升、长期促发展”的分时序实施步骤坚持政府主导，市场运作，市民参与，发挥规委会、土委会、名城委会、城市更新领导小组等客观独立的集体审议制度，科学决策、科学规划、从容建设强化更新全过程的政府管理与社会治理协同，制定系列协商议事规则、村规民约，。

推动共参共建共享，推动城市治理体系现代化。

面对日益短缺的土地资源，城市更新成为深圳这个国内行政辖区面积最小的超大城市实现可持续发展的现实需要，也成为了响应社会发展需求，落实经济、社会、生态各领域综合发展目标的重要实施路径深圳城市更新日益成为集保障产业转型升级、保护传承历史文化、补齐民生短板以及推进土地节约集约利用等多维目标于一体的实施性综合工程。

1面向城市更新创新规划传导机制总体层面，市区级国土空间总体规划统筹更新目标，更新筹备五年规划落实要求，指导近期实施详细层面，针对存量用地创新出“法定图则-规划实施方案”的详细规划分层管控规则，作为城镇开发边界内用于规划编制、管理、传导的基础空间单位和空间信息载体。

2以城市更新单元规划为平台破解实施困境深圳城市更新工作城市更新单元为基本单位，围绕政府、市场企业、权利主体三方，创设了城市更新单元规划作为规划管控和利益协商的运作平台，在规划编制、规划技术、规划政策三方面开展了创新实践，

突出了过程协商、技术综合、管理可操作的三个主要特征。

2006年南京发生的“老城南事件”，促使城市更新真正进入“小规模、渐进式、有机更新”的新阶段尽管城市更新从概念上有广义、狭义之分，但内涵上均表现出综合性的特点，涵盖了土地集约利用、历史保护传承、产业转型升级、城市品质提升、治理现代化等多个维度，具有系统性特征。

1制度先行：打造多方政策融合创新的路径城市更新必须以制度创新和体制改革为先导近年来，南京适应国土空间规划改革，探索建立起涵盖居住类地段和非居住类地段两类的城市更新政策体系，着力打通规划政策和土地政策融合路径。

结合实践案例，按照“谁来干”、“谁出钱”、“怎么干”的政策设计逻辑进行解析。

南京城市更新方案两轮意见征询流程2规划引领：将城市更新贯穿国土空间规划全过程城市更新政策体系建立后，南京强调系统思维、创新思维、底线思维，实现规划引领、行动落实，面向央地事权分配和实施管理需要，提出城市更新的规划框架，

将城市更新贯穿于“五级三类”国土空间规划全过程省级以上层面强调更新政策的顶层设计，市级及以下层面则关注相应规划编制和实施，实现“一级政府、一级事权、一级规划”，并且强化总体规划、分区规划、详细规划和相关部门专项规划之间的衔接与协同。

南京城市更新规划框架示意图

武汉2019年提出推动城市更新从“拆改留”向“留改拆并举，以保留保护为主”转变在进入“留改拆”存量更新时代后，老城区成为武汉城市更新需求最为迫切的区域武汉作为国家历史文化名城，老城区集聚了众多历史文化街区，既是城市文化、活力积淀最集中、最深厚的区域，同时也面临诸多更新难点。

因此，以“留改”为主的历史保护类型更新单元，是武汉市城市更新单元规划编制和政策研究的重点。

1以城市更新单元为抓手推动城市更新行动武汉将城市更新单元规划作为国土空间详细规划的一种单元类型，构建了“十四五城市更新专项规划+城市更新单元规划+城市更新年度计划”的规划层次采取“市区联合”工作方式，划定首批中心城区32个重点城市更新单元，单元用地规模一般在1-3平方公里。

通过全覆盖的“功能区片—功能单元”传导落实国土空间总体规划战略目标，对不同功能类型的区片、单元实行差异化、精准化的功能、用途引导和管控城市更新单元规划在编制过程中分为“城市更新单元评估与规划指引”及“城市更新单元实施方案”两个阶段。

2历史保护类更新单元的规划编制探索历史保护类更新单元在从“拆改留”向“留改拆”的转变中具有典型代表性对这类单元的中问题和困难，武汉探索了四个先行的做法评估先行，尊重多样产权与多元主体；主体先行，实施主体早介入，保证规划可行性；。

策划先行，激发主体动能，保证项目实施成效；运营方案先行，推动一二三级联动

土地一二三级联动机制示意图

近年来，成都围绕高质量发展、高品质生活和高效能治理的总体目标，以公园城市示范区建设为统领推进城市更新，将规划与土地政策融合作为切入点开展了一系列探索，主要包括三个方面，即突出各级国土空间规划对城市更新的引领作用；围绕城市功能提升与产业发展推进城镇低效用地再开发；以及强化土地全生命周期管理，聚焦重点对象重要环节创新政策机制。

1分级强化国土空间规划对城市更新的引领统筹市级国土空间总体规划明确城市更新的总体目标与路径市域层面明确城市更新总体目标是提升城市功能品质、焕新城市发展活力、改善城市人居环境和彰显城市特色风貌中心城区层面，按照强功能、补短板的思路，明确更新功能业态、提升公服水平、修补人居环境和协调旧貌新颜等更新举措。

同时明确四类更新对象与三种更新方式，形成城市更新的路径指引。

成都市市域与中心城区层面更新的重点内容示意图2着力提升城镇低效用地再开发水平紧抓土地要素，以城镇低效用地再开发为推动城市更新的重要着力点，通过制定低效用地的认定标准、建立数据基座、编制再开发规划、出台配套政策，构建低效用地再开发工作体系，有序推动土地利用效率提升。

城镇低效用地认定标准考虑因素示意图

低效用地再开发规划编制内容示意图GREENTOWN城市更新首先是理念、制度和方法的更新基于此，总结各地实践经验而成的城市更新的规划和土地政策指引，是国家城市更新行动实施的重要顶层设计，具有重大理论价值和改革突破，也为各地城市更新深化实践明晰了创新方向。

尤其是当前改革迈入深水池，城市更新作为重要的工具创新，要贯穿国土空间规划全过程，才能发挥出在自然资源“调查—权属—规划—利用—修复—管控—执法”全要素全流程闭环管理中的核心和依据作用，并赋能国家高质量发展和治理体系现代化。

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