【摘 要】21世纪以来，我国城乡政策经历了“城乡统筹战略”“社会主义新农村建设”和“乡村振兴战略”三个阶段的演进，但始终将城乡交流作为乡村社会摆

 

【摘 要】21世纪以来，我国城乡政策经历了“城乡统筹战略”“社会主义新农村建设”和“乡村振兴战略”三个阶段的演进，但始终将城乡交流作为乡村社会摆脱衰退、实现振兴的关键21世纪初期，城乡统筹被列入“五大统筹”之首，成为科学发展观的核心内容。

在社会主义新农村建设阶段，城乡统筹原则被具体化，切实提升了乡村与城市交流的基准和条件而进入乡村振兴阶段后，在将乡村振兴置于国家战略高度的前提下，国家通过庞大的政策群，构建起城乡交流的政策体系城乡交流主体由单一到多元。

国家通过政策创新实现城乡交流的条件积累，建立起包括人才、土地、资本等在内的城乡要素的双向流动机制，为乡村振兴注入新动能“城乡交流”获得新的战略定位并被充分展开同时，重视乡村振兴战略与脱贫攻坚战略相衔接，建立起城乡间相互援助体系。

但长期以来较为突出的发展落差导致城乡关系错综复杂，因此我国城乡交流政策依然存在较大的政策调整和提升空间【关键词】乡村振兴；城乡交流政策；城乡统筹；新农村建设

在现代历史上，伴随工业化、城市化的推进，乡村人口和资源不断外流，导致乡村世界不可避免地走向衰落虽然率先实现现代化的发达国家通过城市化、逆城市化以及一系列涉农政策的调整和干预，已实现城乡社会的一体化，基本上解决了城乡间发展不均衡的问题，但城乡社会之间的二元性仍然是一种真实的存在。

而后发外生型现代化国家因赶超式现代化的激进性，往往采取城市工业优先的发展战略，导致出现典型的城乡二元结构，呈现出城市为一极、乡村为一极的二分式发展方式，严重地阻碍了城乡之间的交流而在这些国家基本实现工业化和城市化后，当其调动政策资源试图从根本上解决城乡二元结构问题时，却往往要面临更复杂的挑战。

改革开放以来，随着中国社会的快速转型发展，城乡二元结构被打破，中国社会的城乡关系发生了重大转变尤其以2017年10月党的十九大报告提出乡村振兴战略为标志，我国城乡交流政策体系建构进入一个新的历史发展阶段。

与此前的城乡关系政策不同，作为发展型社会政策的重要组成部分，我国城乡交流政策内容广泛，涉及产业、社会、文化、生态多个方面，构成了一个比较完整的政策体系如何深入理解城乡交流政策在乡村振兴体系中的重要地位，以及其在乡村振兴实践中的推进作用，成为乡村全面振兴的关键和难点。

一、城乡交流政策的缘起及基本理解

（一）城乡交流政策的缘起城乡交流政策主要是建立在城乡关系理论基础之上的城乡社会发展对策虽然早在漫长的前工业社会就存在城乡关系，但那时的城乡关系并不具有典型的现代意义由于生产力不发达，城市尚处于成长期，城乡间处于一种原始的浑然一体状态。

相比之下，乡村农业文明占据主导地位真正意义上复杂且典型的城乡关系产生于现代工业社会诞生后工业社会来临后的工业化城市化进程，使得城乡关系出现根本性转变，城市作为现代工业生产要素的承载主体，开始占据社会的中心和主导地位，乡村则迅速沦为边缘化和依附性地位。

较早从学术角度论证城乡关系的是斯密“乡村—城市”的自然顺序理论，他指出“按照事物的自然趋势，每个处于发展中社会的大部分资本的投入顺序，首先是农业，其次是工业”（Smith，1985：16）斯密所阐释的“自然顺序”又被称为“斯密顺序”，在城乡关系研究中占据缘起的重要地位，其所描述的是城乡关系的一种理想状态。

他认为“城乡之间是一种基于产业分工而形成的互为市场的互利关系，并强调城镇的增设应该与农村和农业发展成比例”（叶超，曹志冬，2008）但后来由于城市的空间价值远远高于乡村，生产要素向城市流动并产生集聚效应，造成城乡差距不断扩大，这是由市场和政府城市偏向政策共同决定的。

在城乡关系和促进城乡交流的问题上，不断产生一些具有重大影响力的观点马克思和恩格斯（2009：402）认为工业化导致了城乡社会的剧变，“我们在上面已经看到，机器的使用如何促使无产阶级诞生工业的迅速发展产生了对人手的需要；工资提高了，因此，工人成群结队地从农业地区涌入城市。

人口急剧增长，而且增加的几乎全是无产者阶级”现代大工业城市建立的直接后果表现为“凡是它渗入的地方，它就破坏手工业和工业的一切旧阶段它使城市最终战胜了乡村”（马克思，恩格斯，1995：114）相比之下，“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散”（马克思，恩格斯，2002：57）。

而解决城乡对立问题的唯一出路是城乡融合，“把工业和农业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”（马克思，恩格斯，2009：53）霍华德（2006：76）也提倡用城乡一体化的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态，并倡导“城市和乡村都各有其优点和相应缺点，城市和乡村必须‘成婚’，这种愉快的结合将迸发出新的希望，新的生活，新的文明”。

可见，无论是城乡一体化，还是城乡融合，其目标的实现都要建立在城乡交流的基础之上（二）对城乡交流政策的理解无论是城乡对立关系的消解，还是城乡融合格局的形成，都需要通过城乡政策促进城乡互动交流因此，对“城乡交流政策”概念的理解便显得格外重要。

在学界一般的话语中，城乡交流主要是指城市工业产品和农村农业产品的相互调节交流“一般指城市经济和农村经济之间各种生产要素相互交换、流通的经济现象城市的综合经济技术能量积累到一定程度，就会引起辐射功能，一些生产要素就会向周围地区流动”（倪小庭，1993：46）。

在特定的社会条件下，上述理解具有一定的合理性，但如果全面深入地辨析城乡交流问题，则会发现其观点的单一性因此，我们应将城乡交流现象置于工业化、城市化背景下，放到城乡关系演进的过程中加以审视其核心的理解要素至少应包括以下五点。

（１）就城乡交流的背景而言，相较于原发现代化国家，后发现代化国家“城市偏向”的城乡政策往往导致农村陷于不平等的边缘地位其原因在于，后发现代化国家的现代化是一种典型的“压缩式现代化”这里所说的“压缩”，既包括时间压缩，也包括空间压缩。

其一系列政策的推进，造成城市为一极、乡村为一极，直接导致城乡交流的阻滞（２）就城乡交流的内容而言，工业产品和农产品的交流构成了城乡交流的重要内容但是，其内容绝不应局限于此，还应包括社会、文化、生态等方面。

例如，从人口流动的角度看，在乡村劳动力进入城市的同时，一些城里人也移居乡村，或以“两地居住”的形式成为城乡之间的游走者；从文化资本的角度看，富有文化积淀的乡村景观吸引城里人进入乡村；从生态资本的角度看，乡村的绿色生态环境成为乡村与城市交流互动的重要依托。

（３）就城乡交流演进的方向而言，在工业化城市化的早期，基本上是以城市为重心的单向交流，作为吸引乡村劳动力和其他资源的“磁铁”，城市成为各种社会资源的汇集地正如张占斌等（2013：48）所言，“发达的市场经济国家的城乡一体化都是双向的。

而迄今为止，我国正在推进的城乡一体化则是单向的双向的城乡一体化是指农民可以迁往城市居住，可以在城市工作或经营企业，而城市居民也可以迁往农村居住，可以在农村工作或经营企业中国目前的城乡一体化之所以是单向的，关键不仅在于城乡居民的户籍是分列的，而且更重要的在于土地制度是二元结构的，即城市实行的是土地国有制，农村实行的则是土地集体所有制。

农村的土地集体所有制是双向城乡一体化的体制障碍”而在完成城乡一体化进程后，各种促进城乡交流的政策纷纷出台，希望能够促进城乡优势互补，建立起一种“城乡双向交流机制”（４）就城乡交流的后果和影响而言，单向的城乡交流只能建构起畸形的城乡关系，平等的、双向互动的交流则会建构起富有活力且带有极强互补性的交流体制。

而对于城乡转型过程中的中国来说，机遇与挑战并存，因为“从国家的角度看，流动性有助于实现全社会的整合它可以打破传统城乡二元结构对社会的分割，促使人们从狭隘的地域认同转向国家整体社会认同但是，传统的城乡二元结构并没有因为流动性而消失，而且流动性本身就反映了城乡二元结构的存在，由此也给社会整合带来新的挑战和问题”（徐勇，2019：342）。

（５）就城乡交流现象的实质而言，我们之所以将其与“政策”紧密结合起来，主要是因为，在城乡二元化的演进过程中，城市为强势一方，乡村则处于边缘弱势地位这种“城强乡弱”的格局不能单纯通过市场和社会来解决，而要通过政府出台的政策调剂。

为了纠正政策上的失误，实现城乡之间统筹协调发展，后发国家推出了如韩国的“新村运动”、日本的“地方创生运动”以及中国的乡村振兴等政策其共同点在于，通过政府政策的推出解决乡村的衰败并推进发展这些政策的意义则在于，改善了农民的生活条件，提升了乡村的基础性公共服务设施建设水平，为城乡间的互动交流提供了基础性条件。

二、21世纪我国城乡交流政策的阶段性演进

晚清民国时期现代化的延误以及新中国成立初期冷战环境的严酷，导致我国长期存在城市本位的城乡发展逻辑，主要表现为“国家以城市为中心的制度安排与资源分配、社会以城市为主体的日常运转、个体形塑了一种以城市化为导向的思维方式和行为模式”（文军，沈东，2015）。

可见，２０世纪后期中国的城乡关系有着后发现代化国家所具有的共性，而其独特性则在于这种城乡二元结构曾一度被推向极致，严重影响到21世纪中国社会的均衡发展随着时间的推移，城乡分立的二元体制对社会发展的束缚越来越严重。

改革开放后，通过一系列举措，固化已久的城乡二元结构逐渐消解，从而为21世纪体系化的城乡交流政策奠定了基础21世纪以来，作为中国式现代化发展转型的重要标志，我国城乡交流政策主要经历了“城乡统筹战略发展阶段”“社会主义新农村建设阶段”和“乡村振兴发展阶段”等三个阶段的演进，概括提炼这三个阶段发展演进的主要内涵及其基本特征，成为深入理解问题的关键。

（一）城乡统筹战略发展阶段2002年，党的十六大首次提出解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展的重要理论命题，此命题集中表述为“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”（中共中央，国务院，2002：32）。

城乡统筹将长期以来城乡间存在的问题统合起来加以解决，正式开启了破除城乡二元体制的历史序幕１.“城乡统筹”提出的历史背景和基点首先，城乡统筹提出最直接的历史背景是要从根本上解决历史遗留的“三农”问题，以完成全面建设小康社会的客观要求。

因为“进入新世纪，我国市场化、国际化、工业化、城市化和信息化进程明显加快，但农业增效难、农民增收难、农村社会进步慢的问题未能得到有效解决，城乡差距、工农差距、地区差距扩大趋势尚未扭转，其深层次原因在于城乡二元结构没有完全突破，城镇化严重滞后，城乡分割的政策、制度还没有得到根本纠正，城乡经济社会发展缺乏内在的有机联系，致使工业发展与城市建设对农村经济社会发展带动力不强”（吴重庆，麻国庆，2016：5）。

其次，城乡统筹是作为科学发展观的重要原则和内容提出的2003年7月，在十六届三中全会上，党中央提出“五个统筹”，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”（中共中央文献研究室，2005：481）。

值得注意的是，“统筹城乡发展”被放在“五个统筹”之首，其潜在的理论取向在于，作为一个后发现代化大国，中国社会发展存在严重的城乡社会发展不平衡问题在诸多不平衡中，最重要的不平衡是“城乡发展的不平衡”，这自然成为科学发展观体系中具有核心意义的内容。

２.城乡统筹战略中的城乡关系论城乡统筹战略的关键在于建立城市带动乡村的发展体系，其关键的着力点有二：首先是在宏观层面上，以工业化和城镇化带动农村发展2003年，中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，改善农村富余劳动力转移就业的环境。

农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移。

在社会政策层面，完善扶贫开发机制国家新增教育、卫生、文化等公共事业支出，主要用于农村（中共中央文献研究室，2005：485）其次是增加农民收入2004年发布的中央一号文件强调，深入贯彻落实科学发展观，按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，扎实推进社会主义新农村建设。

针对农民增收难的问题，提出要通过非农就业增收，提高乡镇企业、家庭工业和乡村旅游发展水平，增强县域经济发展活力，改善农民工进城就业和返乡创业环境2010年的中央一号文件也强调，积极引导社会资源投向农业农村，提高农村教育卫生文化事业发展水平，提高农村社会保障水平，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。

３.城乡统筹战略的特点及评价城乡统筹战略背景下城乡交流政策的主要特点在于，政策总目标试图打破阻碍城乡交流的体制机制，从根本上破除城乡二元体制，努力实现三个重大转变其一，从强调农业基础产业作用转向将农业置于国家战略地位。

转变的关键在于，以工业化和城镇化积极带动农村发展，增加农民收入，努力推动农民市民化其二，从由城到乡的“单向流动”转向二者间平等双向互动，但真正意义上双向互动的实现还需要一些重要条件其三，强调市场在城乡资源配置中的重要作用。

（二）社会主义新农村建设阶段从历史上看，1956年第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》中，便提出“建设社会主义新农村”的目标（宋棠，2021）但其仅是一个与旧社会农村相对立、与社会主义新制度相适应的概念（江苏省社会科学院，2010：456）。

1998年10月，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，也从经济、政治、文化上明确提出“建设有中国特色社会主义新农村”的目标2005年10月，中共中央在十六届五中全会通过的“十一五”规划纲要建议中系统提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。

这标志着具有系统性和完整性的、符合社会背景的政策措施正式出台１.新农村建设提出的社会背景学界之所以将党的十六届五中全会作为社会主义新农村建设提出的标志，有其特殊的背景从总体上看，21世纪初期，在快速城镇化的背景下，中国旧有的城乡二元结构已初步被打破，改革开放以来中国的经济社会发展为社会主义新农村建设提供了坚实的支撑。

新农村建设的目的不再是一般意义上对乡村的建设和修补，而是努力推进乡村全面发展，建立新型城乡关系作为科学发展观的重要组成部分，社会主义新农村建设是要按照“均衡”的原则，从经济、社会和文化等各方面全面推进农村建设，实现农村可持续发展。

２.城乡交流基础性条件的积累众所周知，在城乡二元结构的条件下，城乡交流之所以困难重重，一个重要的原因在于，城乡之间存在较为突出的发展落差和严重的不均衡而新农村建设的一个重要政策目标便是试图通过一系列政策措施，提高城乡间基础性交流条件，实现城乡均衡发展。

正是在这一意义上，中共中央第十六届五中全会将社会主义新农村建设阶段的目标表述为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这实际上就是全方位地积累城乡交流的基本条件，主要表现如下其一，在乡村教育方面，2005年年底，国务院决定实施农村义务教育经费保障机制改革，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制（寇琳琳，寇铁军，2014：346）。

其二，在社会救助领域，2007年，政府开始全面建立农村最低生活保障制度同年的中央一号文件也明确指出，要在全国范围内建立农村最低生活保障制度，给乡村贫困群众带来好处2008年，新型农村合作医疗基本覆盖全国。

2009年，政府为了保障农村老年人的基本生活，开展了新型农村社会养老保险制度从农村实际出发，低水平起步，由个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应，政府主导和农民自愿相结合，目标是到2020年基本实现对农村适龄居民的全面覆盖。

其三，2006年9月，民政部决定在全国有条件的地区开展农村社区建设的研究探索和试点（民政部法制办公室，2007：402）2006年10月，党的十六届六中全会首次提出“农村社区建设”概念，试图通过农村社区建设缩小城乡之间的差别（中共中央文献研究室，2008：681）。

其四，在文化建设方面，建立稳定的农村文化投入保障机制，推进广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程建设和综合利用，广泛开展群众性精神文明创建活动和农民健身活动。

３.新农村建设的评价在新农村建设阶段城乡交流政策评价的问题上，我们应注意以下两个重要特点一是，这一时期的乡村政策逐渐由单一的农业政策向乡村综合性发展政策转变，意识到只有使乡村全方位的改变，才能实现城乡统筹和发展，应注意积累城乡交流的具体条件，尤其要注重从社会政策层面积极推进农村发展。

二是，政策由注重“外生型发展”向注重“内生型发展”转变，注意深入挖掘乡村发展的内生力量并且强调在发展过程中，乡村不应简单地向城市“看齐”，农村应在保持本地特色的前提下差异化发展，发挥自有的资源优势，增加乡村不同地区的识别度和独特性，提升地区竞争力。

同时，外生性发展模式和内生性发展模式孰是孰非，已经被实践证明：看似对立的发展模式，实则是相互补充的（许经勇，2007）正是在将外发模式和内发模式相结合的基础上，为城乡进一步交流搭建了稳固的平台（三）乡村振兴战略阶段

虽然新中国成立以来的不同时期我国政策体系中也曾出现过“振兴农村”“农业振兴”等类似的词语，但党的十九大首次将乡村振兴战略提升为国家战略，使其成为具有战略意义的政策术语从城乡交流的视角来看，乡村振兴战略将城乡交流带入了一个新的发展阶段。

１.乡村振兴战略的提出乡村振兴战略是在中国步入新时代和新发展阶段，我国经济由高速发展阶段转向高质量发展阶段，社会发生总体性变化的条件下提出的党的十九大报告明确指出实施乡村振兴战略，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。

中共中央、国务院连续发布中央一号文件，对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

乡村振兴不仅仅强调推进城乡统筹，而是要在“农业农村优先发展”的基础之上，把农村建设提升到战略层面，建立系统的城乡援助策略在乡村振兴的目标设定上，将社会主义新农村建设阶段“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的表述，改为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，将“生产发展”改为“产业兴旺”，“生活宽裕”改为“生活富裕”，“管理民主”改为“治理有效”，又增加了“生态宜居”，体现出新农村建设升级为“战略”后所发生的一系列重要变化。

乡村振兴战略还注意建立法理支持，2021年6月1日《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式颁行，使乡村振兴的推进变得有法可依２.乡村振兴战略中“城乡交流”的政策定位及展开长期以来，城乡流动机制阻滞，其主要原因在于城乡之间的互动是以城市为中心的单向流动。

这也就决定了城乡“双向流动机制”建立的重要性要完善城乡融合发展政策体系，顺应城乡融合发展趋势，重塑城乡关系，更好地激发农村内部发展活力、优化农村外部发展环境，推动人才、土地、资本等要素双向流动，为乡村振兴注入新动能（规划实施协调推进机制办公室，2022：96）。

其政策举措主要包括以下四个方面（１）在经济产业方面，“引导和撬动社会资本投向农村优化乡村营商环境，加大农村基础设施和公用事业领域开放力度，吸引社会资本参与乡村振兴继续深化‘放管服’改革，鼓励工商资本投入农业农村，为乡村振兴提供综合性解决方案”（规划实施协调推进机制办公室，2022：104）。

推动乡村生产要素解冻2019年，新版《中华人民共和国土地管理法》通过集体经营性建设用地入市，“这是土地管理法的一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍”（魏莉华，2019）。

（２）乡村振兴战略与脱贫攻坚战略相衔接，建立系统的城乡互动的援助策略，主要表现在“做好东西部扶贫协作和对口支援工作，着力推动县与县精准对接，推进东部产业向西部梯度转移，加大产业扶贫工作力度”加强和改进定点扶贫工作，健全驻村帮扶机制，落实扶贫责任。

健全社会力量参与机制，引导激励社会各界更加关注、支持和参与脱贫攻坚（规划实施协调推进机制办公室，2022：32）（３）在文化政策方面，一方面要加强乡村教育，建设教师队伍，提升职业教育，健全城乡人才交流平台；另一方面要从乡村振兴视域审视文化意义上的城乡交流，其实质就是充分估计作为中国古老文化积淀的乡村文化的现代价值，将其看作与现代城市文化相对的一种文化形态。

在中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中，专列“弘扬中华优秀传统文化”一章，主张要“立足乡村文明，吸取城市文明及外来文化优秀成果，在保护传承的基础上，创造性转化、创新性发展，不断赋予时代内涵、丰富表现形式，为增强文化自信提供优质载体”（规划实施协调推进机制办公室，2022：70）。

（４）加强乡村数字化建设对城乡交流的支撑在网络时代，人们尽管不能在短期内改变城乡之间的差异格局，但以互联网为基础的“信息高速公路”使社会不同的单元链接为一体，便捷、广泛的信息流突破了原有的城市壁垒，使城乡交流的密度和广度均发生很大的变化，从而实现资源、信息的空间流动和优化配置（张本效，2017：209）。

三、我国城乡交流政策的演进特点及评价

进入21世纪，作为我国全面打破城乡二元结构和乡村振兴最直接的重要政策举措之一，城乡交流政策不仅在理论层面获得充分展开，在现实中也发挥了巨大作用但是，长期以来城乡间存在的较为突出的发展落差，使得城乡关系错综复杂。

因此，我国的城乡交流政策依然存在较大的政策调整和提升空间本文结合乡村振兴背景下城乡交流政策的特点，对其政策体系的演进和实施进行评价（一）城乡交流政策的体系化及观念更新新中国成立后，在特殊的历史条件下，我国采取了以工业化城市化为重心的现代化推进战略，使得城乡交流政策长期难以进入国家政策的主流层面，一些政策举措呈现出分散化、缺乏连续性等特点。

进入21世纪，我国根据现实发展条件和地区间的差异性，适时调整城乡关系，并推出相关政策，不断调整城乡交流政策的前进方向在21世纪初期，城乡统筹被列入我国“五大统筹”之首，成为科学发展观的核心内容而在社会主义新农村建设阶段，城乡统筹原则被具体展开。

值得注意的是，城乡之间平等交流关系的建立不可能一蹴而就在提倡城乡统筹的初期，各地虽然以均衡发展为原则，努力开启城乡间平等的交流，但农村作为交流一极的主体地位不够突出，实际上国家依然秉持以城市为中心的观点。

正如罗志刚（2022）所言，“我们强调农村、农业和农民的重要性，不是从这些主体自身出发，而是强调它们对其他主体‘有用’，这是‘三农’发展滞后的重要原因之一”此外，农村农业问题复杂，具有投入多、见效慢的特点，这导致在“经济锦标赛”的政府绩效模式驱动下，一些乡村发展项目在实际落实过程中走样。

而进入乡村振兴阶段，政府在将其提升到国家战略高度的前提下，按照党的十九大提出的“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”的要求，对户籍制度、土地产权、基层治理、公共服务和社会保障等制度进行综合改革，形成全方位的体系化政策。

国家建构起庞大的政策体系，形成“政策群效应”，成功地打破了城乡融合发展的隔阂，破除了妨碍城乡之间各种要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒此外，在认识理解城乡关系的问题上，要及时摆脱旧有的观念束缚一方面是城市中心论的束缚，主要表现为其发展观是以城市为中心打造的，虽然有时也表示重视乡村的价值和存在，但实际上还是以城市为中心规划设计；另一方面是以城市为模板改造乡村的思想束缚，即认为所谓城乡关系实际上就是以城市替代乡村的过程，发展社会学中的传统—现代论即是此种观点的主要代表。

此种观念的危害性在于，若按照该模式改造乡村，结果便是消灭和终结乡村，是城市覆盖乡村，由此会彻底消解乡村存在的价值，城乡之间也自然不存在交流的价值（二）城乡交流政策实施主体由单一到多元改革开放初期，受城乡二元结构的影响，城乡之间的交流非常有限，而且基本上是在政府的主导下展开的。

在农村劳动力转移的背景下，广大农民通过进城打工等方式，走出乡土社会，实现了特定历史条件下“单向城乡交流”从20世纪90年代开始，在面向社会主义市场经济的背景下，市场和社会力量逐渐开始扮演重要角色，城乡交流的主体也呈现出多样化的态势。

笔者在此前的研究中曾将21世纪以来中国社会的城乡交流主体概括为以个体行动者为单元的交流和以组织为单元的互动交流两个方面其中，以个体行动者为单元的交流主要是指“返乡者”“下乡者”“观光者”“留守者”等游走于城乡之间、与城乡交流关系密切的个体行动者。

这里所说的组织是广义的，既包括市场组织，也包括社会组织依托组织而展开的城乡互动交流，主要包括以企业组织为依托的城乡交流、依托学校而展开的城乡交流、依托社会组织而展开的城乡交流（田毅鹏，2019）而在乡村振兴背景下，政府、企事业单位纷纷与乡村结对帮扶，创造出具有持续性和创新性的城乡交流形式，对乡村发展产生了巨大影响。

（三）对城乡交流政策“结构—层次”的调适长期以来，我国城乡交流政策存在较为明显的结构性短板，具体表现在城乡交流政策往往是建立在城市中心的基础上，强调乡村与具有一定规模的城市之间的交流，忽视了“县城社会”的存在。

事实上，所谓城乡一体化，主要是指“以城市为中心，以小城镇为纽带，以乡村为基础，城乡互相依托，互利互惠，相互促进，协调发展，共同繁荣的新型城乡关系”（左大康，1990：701）这里所说的以小城镇为载体的“纽带”非常重要。

近年来，国家提出“以县城为重要载体的城镇化建设”，并尝试建构起“县域内城乡的交流”的政策体系，认为“县域，是城与乡的有机结合，作为党的组织结构和国家政权结构的基本单元，构成了‘一个基本完整的社会’”在2021年7月出台的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中，也强调县域治理在国家治理中的突出地位和作用：提升国家总体实力，基础层次在县；统筹经济与社会协调发展，关键环节在县；解决困扰我国多年的“三农”问题，实现乡村振兴战略、城镇化和脱贫攻坚的主要任务在县；推动创新创业，创新创业的主体是企业与公民，而这些创新创业的活力源头在县；维护社会稳定，促进整个社会协同发展的重要责任在县；巩固国家政权，坚实根基在县，积极化解人民内部矛盾，调动一切积极性因素的所有重要主体在县（范炳良，2021）。

2022年的中央一号文件中也提出“大力发展县域富民产业”“加强县域商业体系建设”“加强基本公共服务县域统筹”等措施可见，以县域为核心的发展与治理是实施城乡交流的关键环节，通过这种“在地的城镇化”，有助于缓解城乡之间发展不平衡不充分的矛盾，缩小城乡差距，实现城乡均衡发展。

（四）通过政策创新实现城乡交流的条件积累从动态视角审视政策颁布及实施运行的过程，我们会发现，任何社会意义上的政策运行都是建立在多主体互动交流基础之上的，都需要一定的经济社会发展的具体条件作为支撑历史上，几乎所有发达国家城乡间平等的交流都是建立在城乡一体化的总体基础之上的。

只有建立起城乡一体化的平台，城乡间平等交流才能成为现实而作为后发现代化的代表，中国长期以来受城乡二元结构的影响制约，城乡之间的交流呈现出严重的阻滞状态改革开放后，虽然城乡二元结构已走上消解之路，但作为城乡二元结构的“变体”，城乡新二元结构依然影响着交流进程的顺畅展开。

“在计划经济体制中，城乡分割体制的功能主要是控制和阻止城乡交流，特别是限制农村劳动力向城市流动改革开放后，城乡分割体制控制和阻止城乡交流的功能开始弱化，并没有带来城乡分割体制的解构相反，它把城乡分割由控制和阻止向城乡不对等交流制度屏障，转化为城乡交流的体制‘租金’，即农村和农民在城乡交流中向城市支付了巨额的体制‘租金’，使城乡二元结构进一步深化”（张新华，2008：141-142）。

因此，我们应积极为城乡交流政策的落地准备条件我们应该承认，城乡间物质和文化层面的要素差异，对交流会产生巨大影响虽然近年来，在乡村振兴的背景下，乡村建设取得了一定的成效，但乡村无论是在有形的物质层面，还是在公共服务提供方面，都与城市存在较大差距，在教育、医疗、养老、公共服务基础设施等方面更是存在明显的短板。

既然城乡交流的总体格局和现状是长期积累的结果，那么改变这种现状也不可能速成2015年4月30日，在中央政治局集体学习时，就城乡一体化提出“五化”概括，即要努力实现“城乡居民基本权益平等化，城乡公共服务均等化，城乡居民收入均衡化，城乡要素配置合理化，城乡产业发展融合化”（郑新立，2018：320）。

这实际上就是在强调城乡交流基础性条件的重要性我们最需要的就是通过一系列政策的颁布及实践，逐步积累条件，从而消解长期以来影响城乡平等顺畅交流的各种障碍因素（五）资源交流配置机制的常态化从一般意义上讲，步入工业化、城市化的现代社会后，国家资源的流向总体上是由乡村转移到城市，城市通过过密化的发展，成为整个社会资源集聚的中心，这是业已验证的普遍规律。

但在此确定的结构体制下，如何最大限度地发挥乡村社会及文化的特殊功能，形成城乡交流的互补机制，成为问题的关键对于中国社会而言，长期以来城乡二元结构的限制使得资源的城乡差距异常凸显进入21世纪，在城乡统筹、新农村建设、乡村振兴战略推动的基础之上，城乡资源的不均衡性已经发生比较明显的改变。

但从交流的角度来看，城市中心的取向依然没有发生根本性改变要想解决上述资源配置的机制问题，就必须解决资源配置的常态化问题首先，在人的要素平等交流的问题上，其重要的前提是城乡间人流的双向交互性在城乡就业机会、薪酬结构、资源配置不均衡等因素的影响下，乡村人口大量流入城市，尤其是流向发达地区的大城市。

而且，由于这些离开乡村的人口多属于青壮年，导致乡村世界面临过疏化、老龄化、留守化的挑战，最终使乡村不可避免地走向衰退其次，在物的元素方面，在承认城市的物流中心地位的前提下，增强城乡间物元素交流的互补性同时，借助互联网技术建立起城乡交流的新形式。

市场机制确实是推动区域经济转型和可持续发展的强大动力，但资本的趋利性也会让物质和资金的投入更倾向于回报率更高的城市以互联网为载体的信息流打破了以往信息传播的地域空间限制，有效稀释了城乡要素非均衡分布的外部条件，扩展了区际交流的深度和广度。

信息蕴含的知识、技术和文化观念能有效地推动新型城镇化、农业现代化、网络信息化发展（戴维等，2022）最后，在政策实施过程中真正地实现“制度统一”的平等原则，“现有的社会政策发展受城乡二元结构的影响较大，政策制定思路带有身份二元化、碎片化的特征，由于背离了制度统一的原则，在一定程度上扩大了社会不平等、固化了城乡二元结构，不利于未来城乡一体化的进一步发展”（马良，陶莺，2018：37）。

（六）关于城乡交流的国外经验学习借鉴在世界城市化历史上，率先实现工业化城市化的发达国家，其城乡一体化大体上是在20世纪中后期完成的其所获得的经验教训都具有较强的“时间先在性”，决定了我国应努力借鉴其成功经验和吸取相关教训。

例如，20世纪初期德国实施的村庄更新和生态农业政策，20世纪中期以来英国的中心村遴选、法国的“农村振兴计划”、日本的“地域活性化”、韩国的“新村运动”等，都是其在实现城乡一体化的进程中，针对乡村衰败和资源外流采取的对策。

尤其是东亚的日本和韩国，因其共有的东亚“村落社会传统”，使得其城乡交流政策的借鉴价值更大如日本针对过疏化乡村人口外流的严酷现实，没有采取任何政策限制措施，认为“既然各地域发展的速度是不平衡的，那么，如果想要减低其地域差别的话，就不能抑制人口流动。

而且，如果将过密与过疏的消解置于核心目标，采取抑制人口流动的措施，那么地域差别必定会扩大”（伊藤善市，1993：3）“如果承认从农村向城市的人口移动，乃是近代化历史的必然，那么简单地阻止人们离开农村是没有意义的，甚至是有害的”（内藤正中，1968：52）。

日本在城乡交流问题上的开放政策值得我们认真借鉴总之，乡村振兴战略的持续实施，在很大程度上促进了城乡交流，但也对接下来的城乡交流提出了更高的要求作为一个后发现代化的发展中大国，中国社会长期存在城乡二元结构，严重地阻碍和制约着城乡社会的良性发展。

城乡交流问题是长期积淀的结果，因此城乡之间顺畅的交流仍需克服诸多阻碍中国城乡二元结构的消解和转化既具有发展中国家的一般共性，也具有自身的特殊性这就要求我们努力建立城乡平等的交流政策，合理配置土地、人才、资本、技术、公共服务等要素，建立健全城乡统筹的发展机制，加速实现城乡一体化及融合发展，使乡村振兴战略落到实处。

参考文献和注释略原刊于：中国农业大学学报（社会科学版）

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